Novedades de la Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana

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Rafael Eloy Montero Gosálbez

Abogado, MBA, PMP

@RafaMontero

Son bastantes las novedades de la Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana, que el actual Gobierno Valenciano nos deja a modo de despedida antes de las elecciones. Sin embargo, no todas ellas han sido objeto de atención, de hecho, parece que hasta ahora lo han sido de forma inversamente proporcional a su relevancia.

En este artículo me propongo reflexionar sobre las que me resultan destacables, recalcando sus efectos para su “público objetivo”.

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Se ha hablado mucho de la ampliación de plazo para las acciones de restauración de la legalidad urbanística. El plazo de restauración pasa de 4 a 15 años, si bien la infracción sigue prescribiendo a los 4 años.

La consecuencia práctica de esto es que aunque transcurran 4 años y un Ayuntamiento ya no pueda sancionar por la obra realizada, tiene 15 años para obligar a legalizar o demoler las obras sin licencia, o hacerlo a costa o en sustitución del obligado después de las multas coercitivas, que se mantienen en la nueva ley.

La medida persigue dotar de herramientas realistas a la Administración Local para conseguir el mantenimiento o restauración de la legalidad urbanística, sin eternizar la posibilidad de sancionar a los administrados.

Esta situación va a afectar sin duda a muchas decisiones de reformas en domicilios y empresas,  e incluso de compraventa, ya que la inseguridad generada por la falta de licencia o inadecuación a la misma se extiende durante 15 años.

Otra novedad muy comentada es la separación del Plan General de Ordenación en dos instrumentos, uno de aprobación autonómica, en el que se recoge la ordenación estructural, las líneas generales del planeamiento municipal y su adecuación a la política territorial autonómica, y otro documento de aprobación municipal, el plan de ordenación pormenorizada, en el que se recoge el detalle del desarrollo municipal y que es aprobado sin intervención autonómica.

Esta es una innovación más teórica que real, ya que realmente la situación no cambia. Una modificación de planeamiento general que ahora no necesita aprobación autonómica, tampoco la necesitaba hasta ahora, con la ley anterior. Esta es una innovación que busca, coherentemente con las competencias que atribuye la ley a las distintas administraciones, separar claramente los ámbitos de decisión y, principalmente, agilizar la tramitación autonómica de planeamiento.

En cuanto a la novedad que supone la condensación normativa que supone la ley, en la línea de una codificación, es innegable que supone un a agilización y una simplificación normativa que ayudará a la interpretación por los profesionales. Esperemos que la autorización para su desarrollo reglamentario nunca se materialice en un reglamento, dada la infausta experiencia del ROGTU.

También es ilustrativa y facilitadora la integración de la normativa de evaluación ambiental estatal con la urbanística, sin  embargo, lo que refleja es una extensión temporal de las tramitaciones de planeamiento todavía mayor de las que se habían dado hasta ahora.

Hasta aquí las modificaciones que han sido más o menos publicitadas o explicadas. Entremos ahora en las que no lo han sido tanto.

Una de ellas es la preferencia de la actuación por los propietarios, sin concurso previo de selección de proposiciones, en el desarrollo de actuaciones de urbanización, frente a la selección de agente urbanizador. Se les otorga incluso la facultad de subrogarse en la posición del interesado en presentar un programa durante la fase de consultas, de forma que se les concede la posibilidad de coartar la iniciativa privada en el desarrollo del planeamiento.

Otra novedad, también muy relevante a efectos prácticos, es el cambio del criterio del silencio administrativo en la concesión de licencias urbanísticas. Casi todo pasa a ser silencio negativo, lo que concede mayor control a la Administración Local, a cambio de menor agilidad.

Entre estas novedades poco explicadas se encuentra la que para mí tiene la mayor relevancia de todas en términos de política urbanística.

El caso es el siguiente. El legislador valenciano ha decidido separar en dos el concurso de selección de planeamiento y de urbanizador. Esto, que desde el punto de vista de la lógica urbanística es loable, complica la gestión dramáticamente, dado que las alternativas técnicas deben ser modificadas, supervisadas y desarrollarse en el marco de una evaluación ambiental estratégica sin un agente urbanizador designado, ni siquiera provisionalmente, dejando  en el limbo la adjudicación del Programa de Actuación Integrada, que no se puede concursar hasta la obtención de la Declaración Ambiental y Territorial Estratégica.

La pregunta es ¿quién se hace cargo de los costes de la tramitación de la alternativa desde que se preselecciona por el Ayuntamiento y se establece el marco estratégico por la Conselleria competente?, ¿quién hace el trabajo?, ¿el Ayuntamiento o el proponente de la alternativa técnica, quien estaría trabajando durante años sin haber sido designado provisionalmente urbanizador?

Hasta ahora, la decisión municipal conjunta de aprobación provisional del planeamiento y de designación de agente urbanizador permitía a éste trabajar e invertir con una seguridad jurídica de la que desde hoy carece.

La configuración jurídica actual, a mi parecer, puede desincentivar, aún más, la gestión urbanística por empresas privadas, salvo que esta se hagan desde la perspectiva de la participación del promotor como propiedad mayoritaria antes comentada, lo que supone un retroceso no sólo en agilidad sino también en términos de legislación de contratos públicos.

Junto a ello resulta que el aumento de las exigencias de garantías tanto de inversión como de aseguramiento a los propietarios de su pago en especie –en suelo-, iguales para la gestión privada y la realizada por entes públicos, hacen más complicados los desarrollos por gestión directa pura, mediante en empresa de capital íntegramente municipal.

Habrá que estar al desarrollo de los hechos para ver si de lo que se trata es de potenciar todavía más la paralización de la actividad de transformación de suelo -siendo interés declarado de la ley la gestión preferente del suelo transformado frente al urbanizable-, o si lo que se persigue es potenciar la gestión urbanística por empresas mixtas, fórmula escasamente explotada hasta ahora, dada su deficiente regulación anterior.

El legislador abre la puerta de la gestión por empresa mixta, fórmula que hasta ahora exigía de complicados diseños jurídicos que aplicaran directamente legislación estatal de contratos y directivas europeas en conflicto con la legislación urbanística valenciana.

Ahora, esta gestión mixta se recoge expresamente como posible, sustituyendo el concurso para selección de alternativa técnica y de agente urbanizador por la selección, siguiendo la legislación de contratos del sector público, de un socio que aportará capital y conocimientos, mientras que la administración consigue mantener el control de las operaciones.

Sin embargo, se ha perdido la oportunidad de configurar la gestión por empresa mixta como un contrato administrativo especial que alcanzara también la ejecución de la obra, ya que la ley obliga expresamente a licitarla por separado. Por ello, el interés de las empresas en formar sociedades mixtas se medirá en la pura rentabilidad de la operación jurídico-urbanística, sin contar con la rentabilidad de la obra de urbanización, lo que va a frenar el interés en esta figura frente al que podría haber tenido.

Junto a ello, olvida el legislador valenciano las trabas interpuestas por la nueva redacción de la Ley de Bases de Régimen Local para la constitución de sociedades públicas, y la prohibición expresa de constituir sociedades participadas por entes instrumentales.

Pese a todo ello, dadas las dificultades para la gestión directa y por agente urbanizador, ésta, y no otra, parece ser la piedra angular de la nueva gestión urbanística, al menos sobre el papel.

 

Rafael Eloy Montero Gosálbez

Abogado, MBA, PMP ®

Departamento de Derecho Público en Cañizares Abogados

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